Уважаемый Игорь Анатольевич, Евгений Борисович!
Уважаемые коллеги!
Разрешите представить доклад на тему: «О практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа».
- Что такое инициативное бюджетирование
Реализация проектов инициативного бюджетирования в России является одним из актуальных направлений повышения эффективности бюджетных расходов и привлечения граждан к участию в мероприятиях, направленных на решение важных для граждан вопросов. Также это один из действенных механизмов вовлечения жителей в местное самоуправление.
Тема инициативного бюджетирования не раз входила в повестку заседаний Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации. В апреле этого года на очередном заседании Владимир Владимирович Путин обратил внимание на важность участия граждан в принятии управленческих решений и отметил рост интереса жителей к проектам инициативного бюджетирования. Такие проекты и программы, по его словам, способствуют притяжению талантливых людей, формированию новых точек роста, объединению и самореализации граждан, продвижению их инициатив. Уверен, каждый из присутствующих на примере своего региона может это в полной мере подтвердить.
Сегодня предлагаю проанализировать развитие инициативного бюджетирования в субъектах Приволжского федерального округа, определить точки роста и проблемные моменты и вынести предложения для совершенствования данного механизма.
Отмечу, что в ходе мониторинга и анализа практик регионов округа была выявлена положительная динамика показателей, связанных с участием граждан в принятии бюджетных решений. В частности:
- увеличилось количество практик инициативного бюджетирования;
- расширились направления реализуемых проектов;
- выросли объемы финансирования проектов инициативного бюджетирования;
- почти все регионы реализуют данные проекты на регулярной основе;
- расширяется аудитория участников;
- количество благополучателей проектов инициативного бюджетирования выросло.
- Нормативное регулирование вопроса
Для начала важно посмотреть, на какую базу опирается регион в работе с инициативным бюджетированием. Как выяснилось, перечень соответствующих законодательных и нормативных правовых актов достаточно широк. Это соответствует общероссийской практике. Дело в том, что федеральное законодательство закрепляет основные понятия и механизмы, все остальное регионы вправе устанавливать самостоятельно.
Так, инициативное бюджетирование представлено в региональных стратегиях социально-экономического развития. Здесь инициативное бюджетирование выступает как инструмент обеспечения устойчивости региональных бюджетных систем посредством вовлечения граждан в процесс принятия бюджетных решений.
К примеру, в Башкирии инициативное бюджетирование включено в Стратегию социально-экономического развития Республики до 2030 (две тысячи тридцатого) года как приоритетное направление.
Региональный приоритетный проект «Поддержка местных инициатив на территории Ульяновской области» отражен сразу в трех региональных Стратегиях.
В ряде субъектов инициативное бюджетирование нашло отражение в законодательной региональной базе.
Стоит отметить, что именно регион нашего округа - Пермский край - первый в Российской Федерации в 2016 (две тысячи шестнадцатом) году закрепил законодательно нормативную базу инициативного бюджетирования.
Профильные региональные законы действуют в Самарской (закон от 29.12.2020 № 148-ГД «Об основах инициативного бюджетирования в Самарской области»), Нижегородской (от 30 декабря 2020 года № 173-З «Об инициативном бюджетировании в Нижегородской области») областях. В документах закреплены цели, задачи и принципы инициативного бюджетирования.
Также инициативное бюджетирование осуществляется в рамках Постановлений Правительств (в Республиках Марий Эл, Удмуртия, Татарстан, Кировской и Саратовской областях), госпрограмм (Чувашия).
Помимо этого в регионах действуют муниципальные программы инициативного бюджетирования. В Оренбургской области, например, во всех 487 (четырехсот восьмидесяти семи) муниципальных образованиях принята соответствующая нормативная правовая база. В муниципальных образованиях Саратовской области также приняты муниципальные нормативно-правовые акты, регулирующие порядок выдвижения инициативных проектов. При этом стоит отметить их универсальность – они применимы как к проектам, предлагаемым для областного конкурса, так и для отбора внутри муниципального образования.
В одном из регионов ПФО нормативно-правовая база инициативного бюджетирования пока не сформирована (Мордовия), поддержка инициатив жителей осуществляется с помощью иных механизмов.
Вопросы, связанные с инициативным бюджетированием, в регионах курируют профильные министерства, подведомственные организации или специально созданные структуры.
Так, в Башкирии организацией, уполномоченной на реализацию механизмов инициативного бюджетирования, является автономная некоммерческая организация «Управляющая компания научно-образовательного центра мирового уровня». В Удмуртии - Региональный проектный центр, который занимается приемом заявок на конкурсный отбор, методической и консультационной работой с инициативными группами и администрациями муниципальных образований.
- Региональные практики инициативного бюджетирования
Инициативное бюджетирование - это лишь механизм, который применим в широком круге практик. Они могут быть не похожи друг на друга и отличаться как наполнением, так и способами реализации. В регионах ПФО используются различные практики применения данного механизма.
В числе наиболее распространенных – проект по поддержке местных инициатив, проект «Народный бюджет», самообложение граждан. Где-то используются сразу несколько способов применения механизма инициативного бюджетирования, где-то приоритетным является один из них.
Так, в Республике Татарстан осуществляется государственная поддержка инициатив граждан по решению вопросов местного значения в рамках реализации механизма самообложения граждан. В Удмуртии инициативное бюджетирование реализуется через три практики: развитие общественной инфраструктуры - «Наша инициатива», молодежное инициативное бюджетирование - «Атмосфера», проекты инициативного бюджетирования, выдвигаемые лицами с инвалидностью, - «Без границ».
В Ульяновской области на протяжении восьми лет активно развивается направление «Народный бюджет». За это время было реализовано 288 (двести восемьдесят восемь) проектов на сумму более 230 (двухсот тридцати) млн рублей.
В Самарской области инициативное бюджетирование имеет 4 формы: инициативные проекты, общественные проекты, сходы граждан и проекты школьного и молодежного инициативного бюджетирования. Поддержка общественных проектов и сходов граждан осуществляется в рамках государственной программы. Реализация инициативных проектов в области осуществляется на муниципальном уровне.
Используются и другие формы работы с инициативами граждан.
Так, в Кировской области в 2023 (две тысячи двадцать третьем) году в муниципальных образованиях с учетом мнения граждан реализуется проект капитального ремонта и текущего ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения.
В Республике Марий Эл реализуется проект «Гражданский контроль»: программа поддержки общественных инициатив в Марий Эл», благодаря которому граждане могут не только ознакомиться с проектами, которые в настоящее время реализуются в республике, но и принять участие в их обсуждении.
В Ульяновске профильная программа позволяет реализовывать инициативные проекты на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома и которые относятся к общему имуществу собственников помещений.
В Пензенской области реализация инициативных проектов жителей муниципальных образований в сфере благоустройства осуществляется в рамках государственной программы «Формирование комфортной городской среды», утвержденной постановлением Правительства области.
- Финансирование
Смысл инициативного бюджетирования - в консолидации самых разных источников финансирования. Это обязательное участие регионального и муниципального бюджетов, средства граждан, бизнеса, некоммерческих организаций и т.д. Участие последних не всегда обязательно, но практически везде является ключевым критерием при конкурсном отборе. Там, где граждане активно участвуют в финансировании проектов инициативного бюджетирования, растет и доля бюджетных субсидий.
Поддержка бюджетов всех уровней остается главным ресурсом для реализации проектов инициативного бюджетирования. К примеру, в Нижегородской области параметры софинансирования таковы: до 80 (восьмидесяти) % от стоимости инициативного проекта - областной бюджет, от 20 (двадцати) - 25 (двадцати пяти) % - местный бюджет; инициативный платеж (вклад граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц) устанавливается по желанию, минимального порога нет.
В Самарской области общая стоимость общественных проектов формируется из трех источников: местный бюджет (не менее 1 (одного) %), средства физических и (или) юридических лиц (не менее 7 (семи) %), средства областного бюджета (до 92 (девяносто двух) %).
Размер предоставляемых из бюджета Республики Татарстан межбюджетных трансфертов до 2022 (две тысячи двадцать второго) года был установлен в соотношении 4 (четыре) рубля к 1 (одному) рублю средств самообложения граждан, поступивших в бюджет муниципального образования; начиная с 2022 (две тысячи двадцать второго) года – в соотношении 2 (два) – 4 (четыре) рубля к 1 (одному) рублю средств самообложения граждан.
В Пензенской области победа в конкурсе заявок предполагает получение субсидии с долей софинансирования мероприятий из бюджета Пензенской области – 30 (тридцать) %, из бюджета муниципального образования – 70 (семьдесят) %.
Следует упомянуть опыт Пермского края. Его отличительная особенность - это интеграция инициативного бюджетирования и территориального общественного самоуправления (далее - ТОС), которое является одной из наиболее актуальных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Пермском крае. С момента интеграции более 110 (ста десяти) млн рублей из краевого бюджета были направлены на реализацию 135 (ста тридцати пяти) проектов ТОС.
Кроме того, существуют и другие формы участия граждан: общественный труд, обеспечение материалами, предоставление техники и оборудования.
В ряде регионов (Саратовская и Ульяновская области, Удмуртия и Мордовия) трудовой вклад регламентирован нормативно-правовыми актами – Порядком предоставления и распределения субсидий из областного бюджета на реализацию проектов инициативного бюджетирования, а также постановлениями исполнительных органов власти. К примеру, постановлением Правительства Республики Мордовия установлено, что объем трудового участия в выполнении работ по благоустройству одной дворовой территории должен быть не менее пяти часов при участии не менее 30 (тридцати) % заинтересованных лиц данной территории.
- Критерии отбора проектов
Объемы софинансирования, как я уже упомянул, являются одним из главных критериев отбора конкурсных проектов. Этот показатель включен в балльно-рейтинговую оценку. Также в числе критериев:
- социальная и экономическая значимость проекта;
- степень участия жителей в определении проблематики проекта и его реализации;
- информационное сопровождение, информирование населения в средствах массовой информации и социальных сетях.
В регионах существует возможность голосования по приоритетным проектам муниципальных образований. К примеру, в Нижегородской области уровень непосредственной поддержки инициативного проекта гражданами посредством онлайн-голосования является значимым критерием конкурсного отбора проектов.
Внедряются и новые критерии.
Так, в Ульяновской области в методику оценки проектов внедрены ESG [И ЭС ДЖИ][1] - принципы. Они предполагают получение дополнительных баллов при конкурсном отборе на реализацию проектов, направленных на улучшение окружающей среды и более эффективное использование ресурсов, а также за проект социальной направленности и инклюзивный проект.
Критерии отбора проектов для участия в муниципальных программах инициативного бюджетирования, как правило, устанавливаются в каждом отдельном муниципальном образовании.
- Типология проектов
Жители регионов ПФО обозначают в проектах схожие проблемы. Это - ремонт дорог и объектов водоснабжения, благоустройство мест захоронения и мест массового отдыха, возведение спортивных и детских площадок, установка памятников и аналогичных объектов.
В зависимости от специфики региона появляются и узконаправленные проекты. Так, в Республике Башкортостан есть отдельные практики, посвященные развитию села и сельского хозяйства. Здесь реализуются проект «Наше село» и доходогенерирующие проекты, основанные на гражданских инициативах, по объединению в сельскохозяйственный потребительский кооператив.
- Проблематика реализации механизма ИБ
В ходе анализа практик инициативного бюджетирования был выявлен ряд проблем. Со многими из них в той или иной степени сталкивается каждый из нас на своей территории.
Коллеги из Перми обозначили такие «болевые точки»:
- длительные сроки сбора инициативных платежей (средства граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц);
- несвоевременное заключение администрациями муниципальных образований муниципальных контрактов на выполнение работ по реализации проектов.
В Саратовской области одна из системных проблем - невыполнение работ недобросовестным подрядчиком. То есть ситуация когда «деньги потрачены, а работы не сделаны». Существующие правовые механизмы позволяют возместить ущерб, но не оставляют возможности реализовать инициативный проект, выбранный жителями.
- Перспективы и предложения
Данный механизм развивается, в том числе с учетом современных реалий. К примеру, мы в Саратовской области рассматриваем вопрос реализации цифрового формата подачи заявок для участия в конкурсе с учетом целесообразности и финансовой емкости данного направления.
В Ульяновской области в 2024 (две тысячи двадцать четвертом) году будут выпущены народные облигации под проекты развития, подготовленные на основе местных инициатив.
Уважаемые коллеги.
Многие из вас в ходе подготовки справочной информации по теме высказали и ряд предложений по дальнейшему совершенствованию механизма инициативного бюджетирования. В том числе - по внесению изменений в федеральное законодательство в части:
- урегулирования вопроса о возможности сохранения неиспользованных в целях реализации инициативного проекта платежей в местном бюджете для решения вопросов местного значения;
- установления на законодательном уровне понятия «инициативное бюджетирование»;
- снижения возраста граждан, которые могут предложить инициативный проект, с 16 до 14 лет.
Кроме того, предлагается:
- разработать и принять на федеральном уровне стратегии развития инициативного бюджетирования или включить данный вопрос в одну из госпрограмм в качестве самостоятельной подпрограммы;
- создать единый федеральный информационный центр по оказанию помощи регионам и населению на всех этапах реализации инициативных проектов;
- установить новую номинацию «Развитие инициативного бюджетирования на муниципальном уровне» во Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика»;
- освобождать от взимания комиссионного вознаграждения с граждан при уплате инициативных платежей в местные бюджеты;
- дать регионам право применять инвестиционный налоговый вычет в отношении инициативных платежей;
- внедрить практику нематериального поощрения граждан и юридических лиц, участвующих в реализации инициативных проектов в форме добровольного трудового и (или) имущественного вкладов.
В случае нашей поддержки данных предложений – они будут направлены от имени Ассоциации в адрес профильных ведомств и организаций.
Благодарю за внимание!
[1] Environmental, Social and corporate Governance. На русский язык переводится как «Экологическое, социальное и корпоративное управление». Смысл этого понятия в том, насколько та или иная компания хорошо относится к природе и своим сотрудникам, насколько эта компания экологична и социально ориентирована.